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刘冰:未来的国土空间规划战略

更新时间:2019-06-08

  15分钟生活圈、30分钟工作圈、慢行及智能交通路权优先等以时间和空间为要素的城市空间规划策略。

  今天的文章主要是从宏观方向提出基于实现最佳资源利用与空间架构的国土空间规划战略,并且从影响国土空间发展的全要素之间如何获得均衡发展共同繁荣的视角,用较多篇幅论述了国土空间内矛盾的各个利益方存在的均衡解——“聚合城市”理念。

  如果将视野扩展到整个国家疆域,则存在两种宏观空间:自然资源与人类资源空间。

  人类对于财富的无限追逐导致碳排放的大量增加,而互联网、人工智能科技也正在对人类存在的空间形态发起颠覆性挑战。

  世界各国的国土空间规划的实质必然是如何处理好自然资源与人类资源空间(城市空间、产业空间、农业空间)的关系,重新构建他们之间可持续的存在及其利用关系。实现国土空间内不同利益方的均衡解。

  最好的城市规划都必然来自忠于生活幸福的原理。如以幸福的名义定义这个时代的城市空间,答案必然是走向资源共享、生活与产业同城一体的“聚合城市”。

  这是因为:众多大城市正在走向极度不堪的拥挤,众多小城市们正在走向必然的溃缩。

  如果21世纪的城市依然钟情于自身利益割据的藩篱与边际的管控,价值和爱便不会在空间里自由流动;

  作为与人们价值创造和生活密切相关的城市空间,将难以回避被信息与智能技术强化的协同合作并且能够实现群体创造效率极限、极大提升生活品质的新时代;

  分散、独立的城市和那些被分散的农业土地走向必然的聚合,是对新经济背景下的新生产力、新技术革命最好的适应。

  这可不是将其与都市圈混为一谈,起源于20世纪80年代的都市圈规划策略因为过于单一的产业一体化为目标,早已让一些城市(如东京、纽约等)深陷空间失衡与生活割裂的泥潭至今难以自拔。

  聚合城市并非主观臆断、更不是超前预言,早已是基于历史、生物共性的研究、第三代通信技术革命等所形成的思想家们的基本共识。

  诺贝尔奖获得者纳什已用博弈论证明了那些矛盾的各个利益方存在“均衡解”。如果从空间的视角,这个“均衡解”即“均衡点”,对于那些彼此矛盾与利益竞争中的城市,在恰当的空间实现聚合并且建立更紧密的协同合作,就是构建彼此的均衡点,这个均衡点就是我们将要论述的“聚合城市”。

  改革开放 30 多年,中国城市曾因过度重视经济效率,几乎所有的城市都不顾及自然资源承载力和地理属性及经济差异等,实施扩张规划,全国范围泛大城市化问题突出,中国城市逐渐走向近乎对立的两个极端:

  一方面是自然承载力不足、环境敏感度高、生态脆弱的中西部所有城市都走向急速的过度扩张。无论是新兴城市还是自然山水、历史文化名城等都无一例外的正在转向统一标准模式的工业化大城市。许多自然地理的山水、文化属性的城市纷纷失去了自我个性。

  另一方面自然资源承载力强、经济发达、公共资源和工作机会多、宜居地区的城市,长期以来采取不恰当的空间规划、人口政策谨慎的保守策略,使人们一度深陷“大城市病”的噩梦中,对于大城市的盲目恐惧和排斥,使宜居地区的城市空间发展徘徊不前,没有为接收农业地区和来自收缩城市的人口做好准备。

  这无疑迟滞了中国城市化的进程,导致整个国土空间相关各利益方的发展失衡,面对失衡的利益各方则需要寻求一个最佳的均衡点。

  纳什在对博弈论研究中,利用不动点的定理证明了均衡点的存在,他的研究证明,矛盾的各个相关利益方存在一个共同的均衡解,纳什基于博弈论建立了有史以来最全面的城市经济研究与分析理论体系,并首次将国家体制、人口素质、自然环境等因素纳入。

  在中国也不乏基于博弈论研究城市空间发展的规划学者,如厦门大学城市规划学院的文超祥、马武定教授2008年就已经发表了“博弈论对城市规划决策的若干启示”,较早的还有王颍、孙斌栋1999年在《城市规划学刊》发表的”运用博弈论分析和思考城市规划中的若干问题”等。

  新时代下的城市空间规划应基于自然资源、人口、经济等人类资源全要素和人们幸福生活的原理,寻求利益各方的最佳均衡点,这个均衡点就是“聚合城市”。不可再生资源日益紧缺,如果依旧毫不顾忌资源的利用效率,这种努力同样将难以为继。

  一种有效的办法就是实现资源的充分“共享”,而对于资源与空间的聚合无疑是实现共享的最佳方式,可以创造多个单体之和大于总体的效益。

  因此,不同城市实现空间与资源的聚合,就可以实现经济及城市运营效率的提升。21世纪的中国国土空间规划的首要任务应是基于实现“聚合城市”为目标的最佳资源利用架构的确立,并非只是简单的资源分类、边界划定和保护。

  实现目标我们需要明确两个方向:即明确划分可以实现聚合的城市范围,明确聚合城市空间与其它国土资源空间的相互关系。

  过去认为城市化的前提必须是以发达的经济和发达的工业作为基础,但恰恰相反,通过政策性快速推进农业地区人口的城市化是实现经济、产业、思想创造等效率最大化、人类资源与自然资源利用率最大化、实现农业现代化的前提条件,是国家实现国民现代文明与物质生活均质化的必由之路。

  快速实现城市化,一方面可以提升农业地区产值,增加的农业收入可以实现对城市化的反补。另一方面可以大幅度降低城市的劳动力成本,并能够发挥集群创造的效率极限。

  生物的共性以及新技术革命强化了人们之间的零信任合作。实现区域城市经济、农业经济合作和资源集聚共享,实现资源与空间聚合发展,构建巨型聚合城市和农业大区,可以实现城市和农业地区创造效率和全球竞争力的最大化。

  现阶段,中国大区域范围内不同城市间的产业一体化合作、生活一体化规划建设的困难还在于:这些城市分别属于不同地方政府行政管辖,传统城市规划没能重视不同城市之间、城乡之间构建合作协同发展关系,没有从全国范围内统一规划区域城市经济与农业经济。

  城市与城市、城市与乡村经济之间各自为阵,难以展开有效的合作。基于各自经济利益,相互之间展开同质化的零和博弈竞争,削弱了城市与农业经济增长效率和国际竞争力。

  打破传统行政辖区的行政区划,需要尽快划定聚合城市、农业大区及其它各类资源空间发展或保护红线,实现中央政府对聚合城市空间和农业空间等各类资源空间的直接管辖,提升中央政府的各项政策的执行力和运行效率,快速实现国家国土资源空间的均衡发展和高效运营。

  通过新的空间规划限制自然承载力、环境敏感度高的中西部地区广大城市过度发展,划定城市空间、农业空间、产业空间、自然资源空间红线,结合国家各类自然公园、生态保护区、农业大区、聚合城市空间、自然资源保护与开发区的空间规划,从宏观层面保护国家自然生态环境和对自然资源的科学合理的集约开发,保障中国城市空间与生态环境保护及不可再生资源能够实现平衡发展和科学利用。

  过去对于城市和农业、林业、牧业、海洋等空间发展一直缺乏统一的规划策略,容易导致城乡发展失衡、贫富差距较大,农业、林业等人口流失严重,使分散的农业、林业、牧业、海洋等空间资源闲置或低效利用问题严重,制约了这些空间资源的生产力和经济增长效率。

  粗放式、零散的经济发展,导致资源利用率低、管理成本高,不利于规模化经济发展及对农药等安全的管控,容易对自然资源过度开采和食品造成污染,城乡居民健康受到潜在威胁、资源浪费严重、经济效率不高。

  实施新一轮国土空间规划,通过将农业、林业、牧业、渔业等地区人口快速转化为城市人口,实现这些空间资源集中利用,可迅速实现这些空间的现代化经济,提升资源利用价值和经济效益,实现城市与农、林、牧、海洋等空间共同繁荣。

  由于过去城市空间发展没能有效转化来自农业地区产业工人,城市空间发展与实现国家城市化的基本目标和价值背离,导致农业地区家庭离散、濒临瓦解,产生大量留守儿童、失养老人等消极的社会生态问题,成为社会未来发展不可忽视的隐患。

  数字经济、人工智能技术等快速发展使城市功能空间正在重新配置,需要新的城市发展理念给予引导,第三次工业技术革命令经济体制展开深度变革,全球利益版图正在重构,世界格局的巨变对于处在城市化进程中的中国城市稳定发展构成挑战。中国城市需要提出新的空间发展及经济发展应对策略。

  规避中国城市化进程中,城市空间与农、林、牧、海洋等其它资源空间陷入广泛的工业污染和自然资源的破坏性利用、避免城市之间、城市与农业地区之间、附着于不同资源的各利益方之间等同质化发展与零和博弈。实现资源与空间的集约化、共享化利用。

  从战略规划构建农业大区、产业集聚区,自然资源保护与开发利用区,针对传统城市空间通过实现多中心化、共享化、区域经济一体化,在全国范围内创造更多具备全球竞争力的巨型城市——聚合城市。以有效提升城市人口承载力和农业地区的土地利用效率以及经济价值创造效率,保障国家自然资源合理开发和生态环境安全,实现城市、农业、牧业、渔业、海洋、工业空间、自然资源空间、人类资源空间的共同繁荣与可持续发展。

  首先要建立全面的自然资源、人类资源数据信息库和智能管理体系,通过新一轮国土空间规划实现国土资源的集约利用,针对不同区域的资源状况和自然生态承载力建立评估机制,分类别、分地区、分规模规划土地开发强度和编制国土空间规划。基于农业国转向数字化、智能化、城市化强国。重新构建国家资源和土地利用关系,实现自然资源、人类资源最佳利用效率和生态环境保护的可持续发展,最终实现国家经济价值与社会价值最大化。

  应通过国土空间总体规划的实施分别建立以下各类空间的行政区划并实行有效行政管辖,国土空间规划主要分为以下四个部分:

  不同国土空间通过智能感知、大数据、区块链、物联网等信息技术,为各相关利益方协同发展提供技术保障。凭借数据智能技术,高效率无缝隙地实现对这些国土空间和经济活动进行数字化监管和宏观指导,实现国土资源共享利用和经济效益最大化。

  自然资源主要包括山体、河流、海洋、森林、草原、冰川、沙漠等。自然资·源空间分为资源保护与可开发利用两大部分。

  通过国土空间规划,划定国家自然资源空间保护与开发利用范围红线,依据其具体地理、经济等数据信息,实施统一的保护与开发利用措施,统筹划定海洋、牧业、林业、矿产资源经济开发与资源保护底线,明确权属范围,实现资源开发与生态保护并举。

  结合数字自然资源空间规划,建设国家级智能地理感知、生态数据信息系统和基础设施。实现国家对自然资源、人类资源空间的无缝监管,实现资源管理与利用的共享化、智能化、数字化,实现国家自然资源与人类资源实体空间与数字空间规划合一。

  新经济时代的中国出现的人口老龄化、智能技术对于人工的替代,使劳动密集型工业对于人口依赖逐渐消失,地理资源优劣的差异、大城市丰富的公共资源及新兴产业创造的就业机会、日益紧缺的地球资源及碳排放,带给环境的威胁导致生产活动对于资源的集约性利用的具体需求等,将导致中国大部分中小城市走向难以逆转的人口与空间收缩。

  而那些宜居之地的城市,将需要承载这些转移的人口以及来自农业地区的城市化人口,可以规划成为基于增加人口承载力的巨型宜居城市。这种巨型空间将来自宜居地区具有相近的地理、经济、文化的不同城市实现空间聚合、资源共享,共同构建成为新经济时代的聚合城市(图1)。

  中国城市应在相近的地理、经济、文化等宜居区域实行城市空间集聚发展。资源集约化、共享化利用,将分散的城市建立线性链接聚合,实现点矩阵的虚拟空间与实体空间融合,可创造整体大于个体之和的经济效率的极限。

  因此规划实施聚合城市发展战略具有重大价值:有利于改善旧规划体系执行的城市规划建设标准中存在的诸多不符合国际公认的健康标准,解决长期困扰健康生活的“城市病”;有利于提升国家及聚合城市在经济全球化时代的竞争力。有效融入世界新经济体系。

  聚合城市空间规划步骤可遵行沿海、沿江等东部重要经济带先行规划整治、更新并举。城市总体空间开发坚持东部加强、继续增加聚合城市人口承载力,中部通过对城市的聚合进行适度开发、并实现大范围城市空间收缩转变成为农业空间和自然资源保护与适度开发利用空间,西部严格控制城市空间发展、尊重其自然地理属性、生态属性、以自然资源保护性利用和地方特色为主导的经济发展。

  划定城市聚合区空间范围红线和划定聚合城市范围红线。划定农业空间开发边界红线,划定农业空间保护红线、自然资源空间保护区、自然资源空间开发利用红线,确定实现聚合发展的城市具体名单和聚合城市空间发展边界。在此之前应停止城市以自我为中心的、旧规划体制的实施。

  在国土空间总体规划指导下,针对各个传统城市内部空间进行以共享城市也称为多极复合城市为目标的规划与建成区更新。

  通过对这些城市集聚发展,增加聚合城市人口承载力,农业地区大部分城镇资源和人口等向聚合城市逐渐转移合并,逐步规划建设实现聚合城市内生活工作和产业一体化、公共服务、城市绿地、商业空间、工作空间等多中心空间格局,资源实现共享利用、城市与绿地森林、山川河流等资源融合,最终构建成为具有全球经济竞争力的聚合城市。

  依据统一的资源数据信息,结合评估机制,在自然地理属性、文化、经济发展相近、资源环境承载力满足的宜居地区,首先划定聚合城市区域范围、明确具体的城市名单,实施聚合城市总体规划。

  针对传统城市重新规划与更新整治相结合,建立若干个聚合城市增加城市人口承载力,聚合城市人口规模可依据具体的城市地理、经济规模、自然承载力等城市因素综合规划 6000 万,基于城市通勤距离的考量,聚合城市的边际范围控制在城市通勤直径 160 公里以内。所有聚合城市逐步实现吸纳全国 90%以上人口。

  针对被划定为限制发展以及处于实质收缩的城市,对其空间发展进行严格控制并停止城市开发用地供给,采取积极的收缩政策。只保留具有历史文化保护价值的城市和作为服务农业大区与聚合城市的小城镇。

  针对历史文化保护城市的人口采取收缩政策,逐步缩减其人口规模,城市职能重新回归其传统历史文化价值和城市肌理,实现这些城市自然地理属性与生活特色的回归。发展成为供给聚合城市人们瞻仰学习历史、追寻人类历史文化记忆、旅游度假、休闲游憩的圣地。例如苏州、杭州以及众多历史文化悠久的中小城市,根本没有必要舍近求远的向工业化城市迈进而日渐丢失自我个性和历史文化价值的优势。

  在聚合城市内,城市空间逐步实现新规划建成区更新与再生相结合,增加慢行支路网密度,降低建筑密度,实现公共资源共享,增加城市绿地和建筑物的阳光照射时间,同时实现产业、教育、医疗、文化、居住等不同功能复合,最终发展成为共享城市(图2)。

  发挥集聚效应,逐渐增加聚合城市人口承载力和经济全球竞争力,提升城市经济收入,改变中国目前城市空间及其工业区空间各自分散布局,秩序混乱,产业结构凌乱、难以协同共享发展的局面;逐步去除单中心化特大城市,构建巨型聚合城市的宜居生活品质和资源利用、生态保护、职业与居住等获得平衡。保障城市养育人类的本质功能;通过城市资源集约化、共享化、产业一体化,完善聚合城市的各项城市职能。

  通过成功实现国家城市化。释放中西部分散的农业用地,实现农业空间资源集中化、规模化、现代化农场化庄园化经营。最终实现城市空间、产业空间、自然资源空间、农业空间的区域发展平衡。

  关于聚合城市的分类,我们在中国未来城市大格局聚合城市还是都市圈?一文中,已经提到过,在这里不赘述,大家可以点击链接查看。

  在经济次发达的中、北部地区,应依据不同的自然资源、地理环境、经济发展现状等诸要素,确立适合自身的城市产业结构及发展战略,并进行新一轮行政区域划分。

  中西部 12 个城市聚合体及小城镇应规划承载近 3 亿人口,(具体人口数量确定可依据对该区域的自然资源及人类资源承载力的数据精准考量后确定增减)等与沿海沿江聚合城市共同承接全国 90%以上的人口。

  在新疆西藏及中西部地区如拉萨、喀什、呼和浩特、包头、鄂尔多斯等环境敏感度高的边远城市可进行适度的规模化发展。保护这些区域具有历史文化保护价值的城市;其他所有中小城市应严格控制扩张发展,成为人口净流出城市,人口逐渐迁向各聚合城市,逐渐降低各城市规模至 10 万以内或不影响地区生态平衡为止;限制发展重工业及有污染、高能耗型工业,使中西部恢复良好的自然生态体系,成为与自然共生的农业区、林牧场和山水田园风景区,重塑田园牧歌式的中西部生活。

  聚合城市内原大型中心城市应逐渐向区域内各共享城市疏散人口,并疏散原来过于集中的科教文卫等公共资源。

  同时要通过新一轮总体规划,将区域内小城市建设成为多极化的共享城市,实现聚合城市内各个城市间交通、生活、工作、文化、教育等一体化。打破原有大城市单中心化、自我利益保护、地方利益割据的传统观念,改变目前城市非工非农的城市价值背离的发展趋势,有效消除中国“大城市病”。

  聚合城市内的政府应迁出原来的大城市中心区,成立专门的聚合城市规划协调部门,以做到公正、审慎实施聚合城市与共享城市规划。

  参与规划决策者应是来自与城市相关的各个专业领域,以及聚合城市内各个城市民选的代表。

  智能数据投票决策机制应充分利用现代科技引入区块链技术,通过智能合约系统及智能计算分析系统甄别来自各方的智慧信息、保障最终决策的精准,维系不同利益方的均衡发展。逐步实现所有共享城市公共资源共享,避免在聚合城市内出现中心大城市。在对矛盾理解的基础上,寻求各方利益的均衡点,实现聚合城市空间均衡发展。

  产业空间,是以城市产业空间为重点并包括其它三大国土空间内的产业区。产业空间规划,是从宏观经济角度对全国不同地区的聚合城市及农业空间等四大空间的产业结构、产业方向给予总体战略规划,并且形成具有弹性的区域经济管理与协调机制。

  区域经济一体化规划的目的是实现不同聚合城市产业区经济发展可以通过宏观决策管理,避免不同城市空间同质化竞争,促进各经济体之间同合作,实现区域经济效益最大化。

  这个领域,以中国国务院经济发展研究中心发展战略和区域经济研究部侯永志部长为代表的经济学家们早已在“地区发展研究”、“国家中长期经济发展战略”、“产业结构与产业政策”、“宏观经济分析”、“政策分析和经济数据库开发”等诸多领域展开深入研究,这些研究成果必然将成为区域经济一体化发展的坚实基础。

  通过一体化区域经济产业空间规划,构建城市空间、农业空间、自然资源和人类资源空间扁平化的并联结构体系、智能化的供应链体系的基础设施。实现区域利于分布式群体创造的内部分工体系和灵敏的市场机制,以实现城市经济效率的最大化,提升城市经济抵御风险的韧性和全球竞争力。

  除此之外,对于产业空间的区域经济一体化规划还必须同时与其它空间规划统筹考虑、多专业多规合一,这样才不会重蹈过去都市圈规划的生活与工作、不同城市空间发展失衡的旧辙,依旧不能摆脱单中心化的大城市病的陷阱。

  中部地区为国家重要的粮食生产基地和维系国家东西部生态平衡的自然山脉及江河湖泊,因此在这些区域应限制工业区及聚合城市数量。

  中西部依据评估可保留适合发展的首位城市、规划少量聚合城市、保留历史文化名城名镇名村;应限制各类城市发展,逐渐通过向聚合城市转移人口,使其逐渐缩小或发展成为人口 10 万以内的小城镇,这些小城镇的总人口规模最终应控制在国家总人口的 10%。

  发展和保护具有历史价值的小城镇。小城镇直属农业大区管辖,有利于小城镇获得平等的发展机会和国家资金的投入,获得均衡发展。小城镇将成为农业地区的技术、文化、精神堡垒,传递来自农业区域的信息、记忆和服务,同时传播来自聚合城市的技术和都市精神,并承接未来聚合城市内修养生息、休闲度假的洪大人流。

  划定农业大区的边界,成立若干农业大区,根据未来各农业大区的发展需要,选择发展 10 万人口以内小城镇,由大区首府管辖各小城镇,小城镇管辖并服务于农业地区。土地由分散实现集中耕作种植,实行农场化、庄园化经营,提升农业地区生产力,通过综合规划整治更新,恢复农业地区的生态平衡,恢复乡村工业化时期破坏的田园肌理和自然生态体系,重构 21 世纪青山绿水的田园生活。

  农业大区逐步向宜居且经济发达的聚合城市转移人口,重点发展现代农业。为防止垄断寡头,应限制农场规模,实现家庭小农场及其他商业类型的庄园化经营。

  通过对零散的农业土地进行集中的家庭农场化、庄园化经营策略,既实现了土地的集约化、增加了土地利用效益,又保障了更多农民或其他自然人可以成为小型农场的经营者,并且有利于从源头保护生态环境安全。

  为避免寡头垄断,保证多数人的利益,应制定具体的农场规模限制指标、产权或经营权转让或继承的具体规则,以限制这些小型农场被同时转让或被继承给同一个人,鼓励农场拥有者实现联合规模化经营。

  从国内外城市发展历史分析,土地与住宅一直是城市化的重要力量,每一次大规模的土地利用的重新划分,都使城市与农业地区之间的关系发生根本改变。

  农村土地实现一定时间内的有偿自由流转,使农村地区得以逐步实现规模 10 ~ 100公顷农场化经营,同时还可以为离开乡村转入城市的农民提供额外的土地流转租赁收入。既提高土地利用效率又增加了个人经济收入,在促进城市化进程的同时优化和保护了自然环境。60 岁以上农民由国家供养,40-60 岁农民由政府统一培训成为职业农民,服务农业现代化,发展农场经济、庄园经济、乡村旅游度假、农产品深化加工、农业技术转化服务等。实现农业地区以农业为主导的一、二、三产业融合,快速实现农业现代化。

  法国“光辉三十年”成功城市化过程中,政府采取了积极干预措施。在20 世纪 50 年代,为了快速实现农业人口向城市集中,法国政府的主要措施是:年龄在 55 岁以上的农民由国家供养,发放国家补贴;通过住房优惠、职业培训等具体政策,鼓励年轻人离开农村到城市工作;对于一部分中老年劳动力进行现代化农业技术培训之后,再回到农村务农,实现新型农场化现代农业经营;土地的集中规模化经营。一方面保证了法国城市产业对于人力资源的需求,另一方面小型农场化或股份制规模化经营保证了农村的土地利用效率和农业经济活力。

  在发展中国家,土地的再次划分将成为一种推进生产力解放的巨大力量。中国应将历史上分田到户造成分散的农业土地进行再次集中。

  1、成立以农业经济为主导的 N 个农业大区。农业大区隶属中央政府直接管辖,具体可划分为:

  关中平原农业区(南倚秦岭,北界“北山”,介于陕北高原与秦岭山地之间;西起宝鸡峡,东迄潼关港口,东西长约 360 公里,总面积 39064.5 平方公里);

  中原农业区(西起太行山脉和豫西山地,东到黄海、渤海和山东丘陵,北起燕山山脉,西南到桐柏山和大别山,东南至苏、皖北部);

  四川盆地农业区;松嫩平原;辽河平原;南疆农牧业区;北疆农牧业区;内蒙古牧场区;南部山区农牧区;西部青藏高原农牧区。

  2、在13个大区内,除农业大区、自治区首府、聚合城市和保护性城、镇、村以外,其余所有城市应严格限制规模及工业发展,并逐步向沿海或本区域内聚合城市迁移人口,只保留一些服务于聚合城市和农业地区的人口 10 万以内的乡村小城镇,成为农业地区和聚合城市之间的桥梁。

  3、13 个农业大区总人口应控制在全国人口 10%以内。对农村的年轻人进行专业技能职业培训,到城市工作,成为城市居民。对城市工作子女的老人养老,可以通过土地流转的租金收入和国家给予一定补贴,实现老有所养,以解决其子女进城工作的后顾之忧。

  4、对中年劳动力进行现代农业技术培训,成为职业农民,然后返回农村进行农场化经营。农场规模可控制在 10 ~ 100 公顷,也可以通过经济合作机制进一步扩大规模经营。

  例如:关中平原农业区应包括陕西省全境,除保留其中心城市宝鸡和西安及西安周边纳入聚合城市范围的各城市以外,其他城市和乡镇限制发展并逐渐向沿海各个聚合城市转移人口。宝鸡、西安聚合城市人口宜保持现有规模,避免继续扩张,陕西省境内其余需要保留的各农业型小城市人口限制在 1 万以内,职能以服务现代农牧业为主。

  例如:江汉平原农业区以武汉为中心,建立城际交通 1 ~ 2 小时的共同生活圈、半径 80 公里的聚合城市。湖北省总人口约 5700 万,武汉聚合城市人口承载力可提升至 5000 万。湖北省境内其他城市可全部限制发展,并逐渐向武汉聚合城市转移人口。人口外迁的城市将逐渐缩小为 10 万人口以内、成为服务于农业区的乡村小城镇,退出的城市用地完全用于农业。

  伴随城市化进程,境内人口将有 90%居住在聚合城市,乡村就可实现小型农场化或者股份制规模化经营,农民土地使用权实现一定时限内的自由流转,出让的租金可作为个人家庭收入,以补贴其迁往聚合城市的过渡期。农村土地实现由分散走向集中,土地利用实现集约化,土地利用率、生产效益将大幅提高。环境和粮食安全得以良好监管和安全保障,土地监督、管理、运营成本大幅降低。大量破败非健康的农村住宅将被拆除,低效利用的土地重新回归自然的原野或补充成为农业用地。

  通过对农业地区的农村人口、各类城市人口向聚合城市转移,可分别实现农业用地、城市用地的集约化利用,节约大量对于分散的村镇、中小城市的基础设施等公共资源投入成本,实现各自的经济效率最大化,并利于对自然资源的保护和农业地区的庄园化、农场化等现代化农业经营,提升农业经济的生产效率和全球竞争力。

  本文论述的国土空间规划策略,限于篇幅,只针对国土空间的总体架构及资源,通过重新梳理、思考以往城市空间与农业空间、产业经济与资源空间的发展历史及其秩序。

  笔者提出通过新的国土空间规划战略,寻求能够使矛盾的各个利益方获得均衡解,从空间的角度其核心任务就是寻求其均衡点——聚合城市。

  从资源角度其宗旨是要构建资源共享、职住平衡、自然资源保护及合理利用、区域经济一体化等四大国土空间新格局。